解读《云南省法治政府建设规划暨实施方案（2016－2020年）》
第十二届云南省人民政府第94次常务会议讨论通过的《云南省法治政府建设规划暨实施方案（2016－2020年）》（以下简称《规划》），经省委常委会议审议通过，省委、省政府于2016年10月9日印发。为了便于各级人民政府及其工作部门和社会公众更好地理解该《规划》的相关内容，现解读如下。
一、 编制的必要性
到2020年基本建成法治政府，是党的十八大报告明确的重要目标。当前，法治政府建设已进入关键时期，深入推进依法行政，加快建设法治政府，是云南面临的一项重大而紧迫的任务。2015年12月，《中共中央 国务院关于印发<法治政府建设实施纲要（2015-2020年）>的通知》（中发〔2015〕36号，以下简称《纲要》）下发后，省委、省政府领导高度重视此项工作，并多次作出批示，要求省法制办牵头，商省级有关部门，抓紧制定我省的实施方案。同时，《云南省法治政府建设规划（2016-2020年）》已于《纲要》下发前，首次被列为我省“十三五”省级专项发展规划之一，体现了我省对该工作的高度重视。为抓好《纲要》实施方案和规划的落实，避免重复行文，制定《云南省法治政府建设规划暨实施方案（2016-2020年）》（以下简称《规划》）很有必要。
二、 编制思路
一是全面贯彻落实国家《纲要》，不折不扣地落实《纲要》提出的各项要求。同时，要充分体现我省特色，全面总结近年来依法行政取得的成效、经验和教训，提出具有可操作性的时间进度安排和可检验的成果形式。二是坚持“五大发展理念”，深入分析贯彻落实“五大发展理念”在法治领域遇到的突出问题，在《规划》中提出针对性、实效性强的改革和法治举措，回应人民群众期待和实践需要。三是严格按照重大决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论五大法定程序规定开展编制工作，确保编制质量。
三、 主要内容
《规划》比照国家《纲要》的总体框架，分为正文和附件两部分。其中，正文由总体要求、主要任务和具体措施、组织保障和落实机制三个部分组成，其中，主要任务和具体措施共7大项52小项；附件是《规划》的任务措施分工方案，将正文的52项任务细分为276项具体措施。主要内容为：
（一）关于总体要求
在总体要求部分，提出了《规划》的指导思想、总体目标、基本原则和衡量标准。紧紧围绕“四个全面”“五大发展理念”“习近平总书记在云南视察时的重要讲话精神”“ 为确保云南与全国同步全面建成小康社会、谱写好中国梦的云南篇章提供有力的法治保障”等内容提出指导思想；围绕“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府” 提出了总体目标；按照四中全会的“五个坚持”提出基本原则；围绕全面履行政府职能、切实保障人民权益、提升依法行政能力等内容提出了衡量标准。
（二）关于主要任务和具体措施
该部分是《规划》的核心内容，涵盖了依法行政工作的各个方面。根据建设法治政府的总体目标和衡量标准，针对深入推进依法行政面临的突出问题，按照行政权运行的基本轨迹和依法行政的内在逻辑，依次提出了依法全面履行政府职能、完善依法行政制度体系、推进行政决策科学化民主化法治化、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、依法有效化解社会矛盾纠纷、全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力等七大主要任务，并明确每项任务的目标和具体措施。注重在各项任务中贯穿“五大发展理念”。例如：在“依法全面履行政府职能”的目标中要求“牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”；围绕“鼓励大众创业、万众创新”“创新市场监管方式”“创新社会治理”等提出创新措施；要求在体制改革、立法、执法、权力监督、行政和司法衔接等多个环节坚持协调的理念；强调用法治方式保护生态环境，绿色发展；用法治的方式“支持企业扩大对外投资，推动装备、技术、标准、服务走出去”，要求“加快培养与我省沿边对外开放相适应、熟悉国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法制人才队伍”；提出“优化公共服务”“突出保障和改善民生”等体现全民共享的法治保障措施。
（三）关于组织保障和落实机制
该部分强调党的领导是全面推进依法治国、加快建设法治政府最根本的保证，必须加强和改进党对依法行政工作的领导，把党的领导贯彻到法治政府建设各方面。从加强党对法治政府建设的领导，落实第一责任人责任，强化考核评价和督促检查，加强理论研究、典型示范和宣传引导，加强政府法制机构和队伍建设，严格落实财政保障制度等6个方面提出要求。并按照国家《纲要》的规定，要求“各地各部门要结合实际制定具体实施方案，明确提出时间进度安排和可检验的成果形式”。
（四）关于任务措施分工方案
为了将《规划》落到实处，在附件中对任务措施分工方案予以明确，从操作层面对正文内容进行了细化量化。比照国家《纲要》附件的体例，我省增加了时间进度安排和可检验的成果形式，并细化和个别调整了分工安排。时间进度明确到自然年度，可检验的成果列明具体的政策措施和执行方式，根据省级各部门按照分工填报的内容编制。分工安排明确每一项具体措施的牵头单位、配合单位和其他负责的单位。附件是今后5年开展监督检查和检验各地各部门贯彻落实规划情况的主要依据。
云南出台法治政府建设五年规划
到2020年基本建成法治政府；年内全面公布权力清单和责任清单；领导干部不当决策、拖延决策将被严格追责……
近日，云南省委、省政府印发了《云南省法治政府建设规划暨实施方案(2016—2020年)》(以下简称《规划》)。
《规划》比照国家《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《纲要》)的总体框架,分别从依法全面履行政府职能,完善依法行政制度体系,推进行政决策科学化、民主化、法治化,坚持严格规范公正文明执法,全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力等7个板块52个方面,勾勒了云南在5年内法治政府建设的宏伟图景——到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。
据悉，这是云南省第一次以省委、省政府文件的形式,作出法治政府建设的重大部署,是今后5年云南省加快推进依法行政、建设法治政府的纲领目标和行动路线，同时也是云南省法治建设的“时间表”和“施工图”。
年底前建成州(市)、县(市、区)网上审批大厅
在依法全面履行政府职能方面,《规划》提出了11条具体举措,包括深化行政审批制度改革,全部取消非行政许可审批事项,简化审批流程；最大程度减少对生产经营活动的许可,最大限度缩小投资项目审批、核准的范围,最大幅度减少对各类机构及其活动的认定；直接面向基层、量大面广、由下级政府及其部门实施更方便有效的行政审批事项,一律下放。同时,严格控制新设行政许可,省政府规章一般不设定行政许可,州(市)政府规章及各级政府和政府各部门制定的规范性文件一律不得设定行政许可；严禁以备案、登记、注册、年检、认证等形式变相设定行政许可。
《规划》在规范和改进行政审批措施方面提出,承担行政审批职能的部门实行一个窗口办理。受理审批申请要出具受理单,对多部门审批事项实行一个部门牵头的“一条龙”审批或并联审批,除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外,要公开审批的受理、进展、结果等信息。另外,推行网上预受理、预审查,2016年年底前,完成州(市)、县(市、区)网上审批大厅建设,构建横向到部门、纵向连三级的全省网上审批服务平台,将实现部门间的横向联通及省、州(市)、县(市、区)的纵向贯通。
年内全面公布权力清单和责任清单
《规划》提出,2016年年内全面完成省、州(市)、县(市、区)政府及其工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单和责任清单的公布工作。建立行政事业性收费和政府性基金清单制度,清理取消不合法、不合规、不合理的收费基金项目,公布省级收费目录清单,减轻企业和公民负担。没有法律法规依据且未按规定批准、越权设立的收费基金项目,政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的行政事业性收费；没有法定依据的行政审批中介服务项目及收费,一律取消,擅自提高征收标准、扩大征收范围的,一律停止执行。
此外,严禁将属于行政审批的事项转为中介服务事项。对保留的行政审批中介服务实行清单管理并向社会公布,坚决整治“红顶中介”,切断行政机关与中介服务机构之间的利益链,推进中介服务行业公平竞争。制定并公布政府定价目录,全面放开竞争性领域商品和服务价格。清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,破除部门保护、地区封锁和行业垄断。进一步推进工商注册登记制度便利化,实行工商营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社会保险登记证和统计登记证“五证合一、一照一码”。推行电子营业执照和全程电子化登记,实行“一址多照”和“一照多址”。
完善公众参与政府立法和决策等机制
《规划》明确提出,建设法治政府的原则之一是必须坚持人民主体地位,衡量标准之一是人民权益切实有效保障。《规划》通篇体现了为民、务实、清廉的要求,以维护人民群众合法权益为标准,并在政府立法、重大决策等方面具体规定了公众参与机制。
一是完善政府立法公众参与机制。对拟设定的制度涉及群众切身利益或各方面存在较大意见分歧的,要采取座谈会、论证会、听证会、问卷调查等形式广泛听取意见。除依法需要保密的外,对进入政府审查程序的法规规章草案,坚持通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见,期限一般不少于30日。加强与社会公众的沟通,探索建立政府立法基层联系点,健全公众意见采纳情况的说明和反馈机制,广泛凝聚社会共识。
二是完善重大行政决策公众参与机制。事关经济社会发展全局和涉及人民群众切身利益的重大行政决策事项,应当广泛听取意见,与利害关系人进行充分沟通,并注重听取有关人大代表、政协委员、民主党派、工商联、人民团体、基层组织、社会组织的意见。各级行政机关特别是州(市)、县(市、区)政府要加强公众参与平台建设,对社会关注度高的决策事项,应当公开信息、解释说明,及时反馈意见采纳情况和理由。《规划》提出,推进行政决策科学化、民主化、法治化,完善重大行政决策听证制度,规范听证程序,扩大听证覆盖面,对涉及公共利益和人民群众切身利益的重大决策实行听证。依法应当听证而未经听证的,不得提交讨论、作出决策,听证意见应当作为决策的重要依据。重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论,由行政首长在集体讨论基础上作出决定；对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的,严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的党纪政纪和法律责任。推行文化教育、医疗卫生、资源开发、环境保护、公用事业等重大民生决策事项民意调查制度。
三是完善健全公众监督制度,建立对行政机关违法行政行为投诉举报登记制度,畅通举报箱、电子信箱、热线电话等监督渠道,方便群众投诉举报、反映问题,依法及时调查处理违法行政行为。完善政府法制督察和特邀法制督察制度,支持法制督察和特邀法制督察对行政执法实行综合督察。
将运用法治思维依法行政作为干部选拔标准
《规划》指出,要抓住领导干部这个全面依法治国的“关键少数”,把法治观念强不强、法治素养好不好作为衡量干部德才的重要标准,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容,把严守党纪、恪守国法的干部用起来。将法治人才的培养发展纳入全省人才队伍建设整体规划,在相同条件下,优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部,选拔一批善于运用法治思维和法治方式推动工作、贯彻落实新发展理念的干部充实进领导干部队伍。同时,政府工作人员特别是领导干部想问题、作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督,牢记职权法定,切实维护人民权益。要自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定,依法治理经济,依法协调和处理各种利益问题,努力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育、督促整改,问题严重或者违法违纪的,依法依纪严肃处理。
改革行政执法体制强化权力监督制约
《规划》明确:改革行政执法体制,完善行政执法程序,全面落实行政执法责任制和行政执法案卷评查制度,全面实行行政执法人员持证上岗。健全行政执法主体及人员管理制度,2016年12月前,全省各地区各部门对行政执法人员进行1次全面清理,全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格和颁发执法证件,不得从事执法活动。建立全省统一的行政执法主体及行政执法人员数据库。
《规划》要求:健全行政权力运行制约和监督体系,自觉接受党内监督、人大监督、民主监督、司法监督,加强行政监督和审计监督,完善社会监督和舆论监督机制,全面推进政务公开。切实做到用制度管权管事管人,坚持决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,完善各方面监督制度,确保行政机关按照法定权限和程序行使权力,有力推进阳光政府、诚信政府建设。同时,加大问责力度,坚决纠正行政不作为、乱作为和慢作为,坚决克服懒政、庸政、怠政,坚决惩处失职、渎职。
《规划》提出:健全依法化解纠纷机制,完善行政复议制度,改革行政复议体制,修订完善全省行政复议工作地方性法规等配套制度,完善行政调解、行政裁决、仲裁制度,加强人民调解工作,改革信访工作制度,确保到2020年公民、法人和其他组织的合法权益得到切实维护,公正、高效、便捷、成本低廉的多元化防范、化解社会矛盾纠纷解决机制全面形成并有效运转,各类调解主体有效互动,行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥,通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升。
《规划》规定:2017年要实现县级以上政府及其部门法律顾问、公职律师制度全覆盖,乡(镇)政府根据需要设立法律顾问、公职律师。2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的法律顾问、公职律师制度体系。争取2020年前实现全省县级以上政府的行政复议机构独立设置、专职行政复议人员配备两名以上的目标。实行公务员晋升依法行政考核制度,政府及其部门将工作人员参加法治培训情况及学习成绩与职务晋升、奖惩等挂钩。
党政“一把手”为法治建设第一责任人
《规划》还就组织保障和落实机制进行明确。加强党对法治政府建设的领导,落实党政主要负责人第一责任人责任,强化考核评价和督促检查,加强理论研究典型示范和宣传引导,加强政府法制机构和队伍建设,严格落实财政保障制度等6个方面提出了具体要求。
党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责,将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。对不认真履行第一责任人职责,本地区本部门一年内发生多起重大违法行政案件、造成严重社会后果的,依法追究主要负责人的责任。
《规划》要求,各地区各部门要结合实际制定具体实施方案,明确提出时间进度安排和可检验的成果形式,党政主要负责人要亲自抓落实,各项工作任务除本规划暨实施方案有明确时间要求外,原则上应当在2019年12月前完成。省委、省政府有关部门要根据部门职责承担并履行好本规划暨实施方案确定的相关任务,并做好统筹协调,及时沟通协商,形成工作合力。作为牵头单位和负责单位的省委、省政府有关部门和州(市)、县(市、区)政府要建立法治政府建设年度进展报告制度,及时向省委、省政府报告工作进展情况。省法制办要牵头做好督促检查。各地区各部门要在省委、省政府的坚强领导下,团结协作、开拓创新,突出工作重点,全面落实本规划暨实施方案,为全面推进依法治省、建设法治云南作出扎扎实实的贡献。
云南省法制办相关负责人表示,《规划》具有以下特点:一是充分体现了中央精神。《规划》以党中央、国务院关于法治政府建设的新思路、新观点、新要求为指导,紧扣《纲要》,紧密结合云南实际,在目标任务、政策措施等方面进行了细化和充实,确保《纲要》提出的目标、任务和政策措施在云南省得到全面贯彻落实。二是突出了服务云南经济社会发展。《规划》在认真贯彻落实中央精神的同时,紧紧围绕云南省委、省政府的中心工作,坚持以问题为导向,提出一些针对性、时效性强的改革和法治举措,为跨越发展提供法治保障。三是强化了可操作性和可检验性。在比照国家《纲要》体例的同时,云南省将《规划》和实施方案合二为一编制,明确了每一项具体措施的牵头单位、配合单位和其他负责的单位,并增加了时间进度安排和可检验的成果形式,便于落实和检查。
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